Regeringsleiders, diplomaten en activisten strijken deze week in New York neer voor de Algemene Vergadering van de VN. Een onvermijdelijk thema bij deze ‘diplomatieke Olympische Spelen’: hoe kan de organisatie functioneren zolang de traditionele grootmachten elkaar bestrijden met veto’s? ‘Europa moet meer leiderschap tonen.’
doet deze week vanuit New York verslag van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
‘De 10.222ste vergadering van de Veiligheidsraad is geopend’, zegt de Franse voorzitter bij een beraadslaging over de burgeroorlog in Soedan. Veel is hetzelfde als bij de 10.221 voorgaande vergaderingen. De befaamde hoefijzervormige vergadertafel, het behang met ankers, graan en harten – symbolen van zekerheid, hoop en liefdadigheid – en de muurschildering waarop een feniks oprijst uit een donkere onderwereld richting een kleurrijk bestaan vol vrede en harmonie: het interieur lijkt bevroren in de tijd.
Ook inhoudelijk is de continuïteit voelbaar bij deze zitting van 11 september, die wereldwijd via een livestream is te volgen: binnen de groep van vijf permanente leden (P5) – de VS, China, Rusland, het VK en Frankrijk – bestaat, zoals zo vaak de afgelopen jaren, diepe verdeeldheid.
Amerika wil een totaal wapenembargo om de vechtende partijen te dwingen hun al drie jaar voortdurende strijd te staken. Rusland, dat het regime in hoofdstad Khartoum steunt, is tegen. De woorden ‘rode lijn’ vallen. De goede verstaander weet genoeg: als het moet, zet Rusland een veto in.
Vergelijkbare patstellingen zijn bij andere conflicten te zien. De VS frustreren met veto’s internationaal ingrijpen rond Gaza en Iran, Rusland maakt de VN tandeloos bij de strijd in Oekraïne en eerder Syrië, al dan niet met steun van China. Het is de oude realiteit van de Veiligheidsraad: een veto van een P5-lid in de VN-Veiligheidsraad kan alles tegenhouden – alleen het dreigen ermee is vaak al genoeg. De tien gekozen leden (E10), die iedere twee jaar worden gekozen uit de 188 andere lidstaten zonder vetorecht, hebben het nakijken.
De verlamming rond tal van brandhaarden verhindert niet dat deze week weer talloze regeringsleiders, staatshoofden, ministers, diplomaten, activisten en journalisten neerstrijken in New York voor wat ‘de Olympische Spelen van de diplomatie’ is genoemd: de ‘high level’-week van de VN.
In toespraken voor de Algemene Vergadering zullen Donald Trump en andere kopstukken hun visie geven op de inmiddels 81 jaar oude multilaterale organisatie, waarvan nagenoeg alle landen ter wereld lid zijn.
De overkoepelende vraag: is de VN toe aan ingrijpende hervormingen of zal dat weinig oplossen in een tijd waarin geopolitieke onzekerheid en rivaliteit oplaaien? Volgens de ‘realisten’ is de organisatie nu eenmaal afhankelijk van de internationale verhoudingen. ‘De Verenigde Naties de schuld geven als er dingen misgaan, is alsof je Madison Square Garden (basketbalstadion, red.) de schuld geeft voor het slechte spel van de Knicks’, zei de Amerikaanse diplomaat Richard Holbrooke al eens.
Dat er bij een deel van de lidstaten enige berusting bestaat over de beperkte slagkracht van de VN, blijkt misschien ook wel uit de gastenlijst van de komende week. Heel wat belangrijke leiders nemen om uiteenlopende redenen niet de moeite om af te reizen naar New York: Xi Jinping (China)– al gaan er nog geruchten over een mogelijk verrassingsbezoek–, Vladimir Poetin (Rusland), Narendra Modi (India) en Friedrich Merz (Duitsland).
Volgens Kal Raustiala, hoogleraar internationaal recht en biograaf van de Afro-Amerikaanse Nobelprijswinnaar en VN-diplomaat Ralph Bunche, is dat een teken dat de aantrekkingskracht van de jaarlijkse VN-hoogmis tanende is. ‘Het is nog steeds het grootste podium in de internationale diplomatie en er zullen meer wereldleiders zijn dan waar ook, maar de echte opwinding van vroeger is er niet meer.’
Raustiala is bij lange na niet de enige VN-volger die ziet dat de Verenigde Naties in een lastig parket zitten. Het meest zichtbare mankement blijft de Veiligheidsraad, die niet in staat is om te handelen bij de grote conflicten. Er zijn VN’ers die het liefst helemaal geen aandacht willen besteden aan het disfunctioneren van het vijftienkoppige orgaan, of de ‘shit show’, zoals een betrokkene het op achtergrondbasis noemt.
Het zou beter zijn om te focussen op al die terreinen waarop de VN wél een effectieve rol spelen: humanitaire (nood)hulp, pandemiebestrijding, het faciliteren van klimaat- en natuurbeleid, economische ontwikkeling, bescherming van cultureel erfgoed, vluchtelingenopvang, desnoods de regulering van het vlieg- of postverkeer door VN-agentschappen als de International Civil Aviation Organization of de Universal Postal Union.
Alles beter dan de Veiligheidsraad.
Raustiala begrijpt het sentiment, vooral ook omdat een hervorming van het orgaan en het daarmee samenhangende vetorecht volgens hem een ‘fata morgana’ zal blijven. De logica is simpel: de P5-lidstaten zullen ingrijpende veranderingen met een veto tegenhouden.
‘Er zijn geen goede opties’, zegt Raustiala. ‘Hervormingen komen er niet, maar tegelijkertijd zijn de VN natuurlijk ook geen afspiegeling meer van de huidige machtsverhoudingen. Waarom zitten Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk erin en niet Brazilië, India, Japan, Zuid-Afrika, Egypte, Nigeria? Niemand is helemaal tevreden met de huidige organisatie.’
Het veto dat de VN zo vaak verlamt en de organisatie voor een groot deel onhervormbaar maakt, is vanaf het begin omstreden geweest. De Amerikaanse president Franklin Roosevelt – de bedenker van de term ‘Verenigde Naties’ – liet zich tijdens de Tweede Wereldoorlog overhalen door de Sovjet-dictator Josef Stalin. Die wilde alleen deelnemen aan een naoorlogse internationale vredesorganisatie als andere lidstaten niet de macht zouden krijgen om tegen de belangen van de Sovjet-Unie in te gaan. Alleen een veto kon dat garanderen.
Bij het oprichtingscongres in San Francisco in 1945 werd kleinere lidstaten ook door Amerikaanse onderhandelaars hardhandig de les gelezen. Een tegensputterende Mexicaan kreeg te horen dat er een simpele keuze was: een VN met een vetostem voor de grootmachten of helemaal geen VN. Voor zijn ogen werd het uitonderhandelde VN-statuut in stukken gescheurd.
Een paar kleine handreikingen kwamen er wel. Zo mag het veto alleen gebruikt worden voor inhoudelijke zaken en niet voor procedurele kwesties. Maar toen een kleiner land informeerde hoe dat onderscheid vastgesteld kon worden, antwoordde de vertegenwoordiger van de Sovjet-Unie: ‘Dat zullen wij wel vertellen.’
Zo zijn er altijd scheve verhoudingen geweest binnen de VN, aldus Raustiala. ‘Het was onderdeel van het ontwerp. Misschien was niet verwacht dat het veto zo vaak zou worden ingezet, maar het resultaat is wel geweest dat de grote mogendheden nooit de noodzaak hebben gevoeld eruit te stappen. De VN is ouder geworden dan waarschijnlijk iemand ooit voor mogelijk heeft gehouden. In die zin heeft het gewerkt.’
Raustiala is er ook niet van overtuigd dat hervormingen meteen zullen leiden tot een beter functionerende Veiligheidsraad. ‘Een land als India zal geen lid willen worden zonder veto, want dan wordt het een soort tweederangslid. Het gevolg zal zijn dat je straks misschien wel een Veiligheidsraad hebt met zeven of acht vetostemmen, waardoor het functioneren alleen maar nóg moeilijker wordt.’
Kan de discussie over het functioneren van de Veiligheidsraad dus maar beter helemaal worden vermeden ten faveure van terreinen waarop de VN wél werkt? De Nederlandse delegatie van drie ministers en premier Rob Jetten zal in New York bijeenkomsten bijwonen over onderwerpen waarbij het veto geen rol speelt, zoals cybersecurity, maritieme veiligheid en de bestrijding van internationale drugshandel.
Toch gelooft lang niet iedereen dat de olifant in de kamer vermeden kan worden. De drie pijlers waarop de VN gebouwd is – naast vrede en veiligheid ook economische en sociale vooruitgang en ontwikkeling, en internationaal recht – kunnen volgens Alanna O’Malley, hoogleraar global governance aan de Erasmus Universiteit, niet los van elkaar worden gezien. ‘Ze horen bij elkaar. Zonder veiligheid is er ook geen ontwikkeling.’
Het functioneren van de Veiligheidsraad zal hoe dan ook beeldbepalend blijven, vreest O’Malley. ‘Natuurlijk is er te weinig aandacht voor de relevantie van de VN op veel terreinen, maar dat komt ook doordat de Veiligheidsraad het meest zichtbare en meest problematische onderdeel van de organisatie is. Je kunt zeggen dat de VN via de Veiligheidsraad de mensheid volledig in de steek heeft gelaten. En dat zou ook een terechte kritiek zijn.’
Volgens O’Malley moet er juist wél een fundamentele discussie worden gevoerd over het functioneren van de VN. Landen die bij het mondiale Zuiden horen, verenigd in de G77, zetten daar al veel langer op in. Europa, dat op zoek moet naar nieuwe bondgenoten en alle belang heeft bij een goed functionerend multilateraal systeem, zou zich daar volgens de historica veel nadrukkelijker bij moeten aansluiten.
‘Het gaat de positie van Europa niet versterken als het blijft pretenderen dat de VN kan doorgaan zoals het nu gaat’, aldus O’Malley. ‘De Canadese premier Mark Carney heeft eerder al een aanzet gegeven door te zeggen dat de middenmachten samen moeten optrekken en dat de oude wereldorde niet meer werkt. Het ironische is natuurlijk dat landen uit het mondiale Zuiden dat al veel langer zeggen.’
O’Malley hoopt dat er deze week een Europese regeringsleider het podium in New York zal gebruiken om het initiatief te nemen en leiderschap te tonen. ‘Het wordt natuurlijk lastig, maar als we nu niet beginnen met de discussie over hervorming van de VN, zullen de reputatie en de effectiviteit van de organisatie alleen maar afnemen. Op een gegeven moment kom je dan op het punt dat mensen zich serieus gaan afvragen of de VN nog wel nodig zijn. Dat zou echt rampzalig zijn, want er is geen enkele andere organisatie die deze rol kan overnemen.’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant