Luchthavenverkeerbesluit Met zijn nieuwe regels brengt minister Karremans de geluidhinder door Schiphol eindelijk onder controle, verwacht hij zelf. Maar op cruciale punten zien ambtenaren, juristen en omwonenden zwakke plekken.
Een vliegtuig boven Amstelveen op de aanvliegroute voor de Buitenveldertbaan.
Gaat minister Vincent Karremans (VVD) doen wat zijn voorgangers vijftien jaar lang niet voor elkaar kregen? Lukt het deze minister van Infrastructuur wél om nieuwe regels over de geluidsoverlast van Schiphol vast te leggen? Of loopt ook hij weer vast bij de rechter?
Dinsdagavond debatteert de Tweede Kamer over een nieuw Luchthavenverkeerbesluit (LVB). Dat moet een einde maken aan ruim anderhalf decennium waarin Schiphol ongestoord kon groeien en overschrijden van geluidsgrenzen werd gedoogd. Tussen 2004 en 2018 nam het aantal ernstig gehinderden met zo’n 60 procent toe.
Met het nieuwe besluit krijgen omwonenden weer bescherming tegen de groeiende geluidshinder, althans volgens minister Karremans.
De Commissie voor de milieueffectrapportage en de luchtvaartinspectie zien dat anders. In grote lijnen en nettere woorden herhalen ze de bezwaren van veel omwonenden tegen het nieuwe besluit: het is slecht handhaafbaar, garandeert niet de beloofde afname van geluidshinder en biedt geen bescherming tegen overmatig geluid.
Ondanks deze waarschuwingen lijken de belangrijkste politieke hordes genomen. Na wat aanpassingen aan het besluit gaf de Raad van State mild kritisch advies, dat de minister bestempelde als „een opsteker”. Het biedt coalitiepartijen D66 en CDA de ruimte om de minister in de Tweede Kamer te steunen.
Maar daarna? Is het besluit ook rechter-proof? Want dat er over dit besluit geprocedeerd zal worden, is duidelijk. Omwonenden met geluidsoverlast zijn alle vertrouwen in een politieke oplossing kwijt. In 2020 stapten ze al naar de rechter om bescherming af te dwingen. Vier jaar later oordeelde de rechtbank Den Haag vernietigend over het geluidsbeleid van de afgelopen decennia. In 25.000 woorden met 181 voetnoten ontleedden de rechters hoe de staat „onrechtmatig” had gehandeld door de belangen van omwonenden „structureel ondergeschikt” te maken aan die van de luchtvaart en hen niet goed te beschermen tegen overlast van Schiphol. Van de rechters moest de minister omwonenden binnen een jaar rechtsbescherming bieden tegen geluidsoverlast en slaapverstoring.
Volgens Karremans zijn de nieuwe regels hét antwoord op die uitspraak – al komen ze een jaar te laat. Maar zijn ze echt een oplossing? Of schuift ook dit kabinet het probleem voor zich uit, zodat het straks weer aan de rechter is een conflict op te lossen waar de politiek niet uitkomt? Een analyse van vier fundamentele juridische kwetsbaarheden.
Op papier is de bescherming van omwonenden van Schiphol tegen geluidsoverlast goed geregeld. Al sinds 1988 belooft het kabinet dat de groei van Schiphol niet mag leiden tot méér geluidsoverlast. In 2003 is zelfs wettelijk vastgelegd dat er bij groei van Schiphol de bescherming tegen geluidsbelasting ‘gelijkwaardig’ moet blijven of beter moet worden. Al was er vanaf het begin op hoog niveau grote twijfel over het realiteitsgehalte van deze belofte: in 1993 zei minister van Financiën Wim Kok (PvdA) al in de ministerraad dat de twee doelen „niet met elkaar in overeenstemming zijn te brengen”.
Deze verplichte ‘gelijkwaardige bescherming’ is de basis van ál het beleid rond Schipholhinder. Om te bepalen of die bescherming er inderdaad is, heeft de overheid jaren geleden zogenoemde ‘gelijkwaardigheidscriteria’ geformuleerd. Die schrijven voor hoeveel mensen ernstige geluidshinder mogen ervaren. Elke keer dat Schiphol meer groeiruimte krijgt moet berekend worden of de luchthaven onder die gelijkwaardigheidscriteria blijft.
Dat lukte de afgelopen decennia altijd. Sterker: de berekeningen van deze wettelijke gelijkwaardigheidscriteria laten sinds 2008 een gestage afname van de hinder zien. Het probleem is alleen de hinder in werkelijkheid sterk toenam – zo blijkt uit alle onderzoeken. Het ministerie erkent dat ook.
Dat komt deels doordat de berekeningen van gelijkwaardigheidscriteria steeds weer „geactualiseerd” worden, waardoor ze nauwelijks nog te doorgronden zijn. Door dat gesleutel zijn ze inmiddels een „papieren werkelijkheid” […] „die ver afstaat van de feitelijke situatie”, oordeelde de rechtbank Den Haag in 2024.
Ook speelt mee dat een groot deel van de gehinderde omwonenden niet meetelt bij de toepassing van de gelijkwaardigheidscriteria. En dat misschien wel de belangrijkste hinderfactor niet in de berekeningen zit: het aantal keer per dag dat er een vliegtuig overkomt. Zo kan je volgens de modellen veel vaker vliegen als je minder lawaaiige vliegtuigen inzet.
Met zijn nieuwe besluit blijft ook Karremans binnen de marges van de gelijkwaardigheidscriteria, zeer ruim zelfs. Voor de minister is dat hét bewijs dat hij aan de wettelijk verplichte gelijkwaardige bescherming voldoet.
Toch volgt uit berekeningen van het ministerie zelf dat het aantal ernstig gehinderden met zo’n 60.000 tot 100.000 tóéneemt ten opzichte van wat nu wettelijk is toegestaan. Het aantal slaapverstoorden kan zelfs bijna verdrievoudigen.
Gevraagd naar deze discrepantie, schrijft een woordvoerder van het ministerie dat het „goed nieuws” is dat de gelijkwaardigheidscriteria een verbetering laten zien. „Dat betekent dat de maximale geluidbelasting van Schiphol stapsgewijs vermindert.” De tegenstrijdigheid wijt het ministerie aan door omwonenden „ervaren hinder”. Volgens de woordvoerder zouden er „binnen gelijkwaardigheid” veel meer vluchten mogelijk zijn dan Karremans nu toestaat.
Intern lijken ambtenaren de kwetsbaarheid van het gebruik van gelijkwaardigheidscriteria wel te zien. De „staande praktijk waarmee tot op heden getoetst is aan gelijkwaardigheidscriteria”, levert een „juridisch risico op”, schrijft een ambtenaar in 2024 in een interne mail aan een collega, die recent openbaar werd na een verzoek op basis van de Wet Open Overheid van milieuorganisatie MOB. „Niet duidelijk is of deze stand gaat houden bij de rechter.”
Wordt Karremans gevraagd hoe hij de belangen van omwonenden beschermt, dan zegt hij dat met zijn besluit het aantal ernstig gehinderden met 15 procent afneemt. Het is een van zijn belangrijkste argumenten om aan te tonen dat hij de balans tussen Schiphol en de leefomgeving herstelt.
Maar de afname die Karremans noemt, is een afname ten opzichte van een fictieve situatie waarin Schiphol jaarlijks 500.000 vluchten zou verwerken. In werkelijkheid waren dat er afgelopen jaar 478.000. Omwonenden die denken dat ze ten opzichte dáárvan 15 procent minder hinder zullen hebben, komen er dus bekaaid vanaf.
Ook juridisch is de vergelijking kwetsbaar, blijkt uit verschillende kritische adviezen en rechterlijke uitspraken.
Minister Vincent Karremans (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) debatteert deze week met de Tweede Kamer over het Luchthavenverkeerbesluit.
Die 500.000 vluchten – voortgekomen uit een politiek-bestuurlijk compromis van zo’n vijftien jaar geleden – zijn namelijk nooit in de wet vastgelegd. Ze hebben daarom „geen juridische status”, concludeerde de Commissie voor de milieueffectrapportage. Door de verkeerde uitgangssituatie te hanteren, schetst het kabinet een „te gunstig beeld van de milieueffecten”. Het kabinet had volgens de commissie zijn plannen moeten vergelijken met de huidige wettelijke normen. Schattingen verschillen, maar als Schiphol zich aan de wet zou houden, zou de luchthaven ‘maar’ maximaal 420.000 vluchten per jaar mogen verwerken.
Ook de Raad van State is kritisch over de vergelijking met 500.000 vluchten: vorig jaar vernietigde de hoogste bestuursrechter een spoedwet van voormalig minister Madlener (PVV) om een maximumaantal vluchten van 478.000 vast te leggen. Ook Madlener gebruikte daarbij de 500.000 vluchten als referentie. Maar volgens de Raad van State is dat aantal vluchten „niet wettelijk verankerd” en hebben ze „geen betekenis” bij het bepalen of de bescherming tegen geluid verbetert.
Zelf noemt het ministerie het „niet logisch” om bij het bepalen van de hinderreductie uit te gaan van het feitelijk gebruik van de luchthaven. Omdat het aantal vluchten van jaar tot jaar verandert zou de „keuze voor een bepaald jaar daardoor in zekere mate willekeurig zijn”.
Een belangrijk deel van de rechtsbescherming die Karremans bewoners belooft, betreft nieuwe ‘grenswaarden’ voor geluidhinder. Dat zijn getallen voor de maximale hoeveelheid jaarlijks vliegtuiggeluid die op allerlei plekken rond de luchthaven zijn toegestaan. Jarenlang mocht de luchtvaartinspectie niet optreden bij overschrijdingen van die geluidsgrenzen. Met het nieuwe besluit mag dat wel, en kunnen omwonenden dus handhaving afdwingen.
Met het reanimeren van die grenswaarden komt Karremans naar eigen zeggen tegemoet aan de opdracht van de rechtbank om bewoners weer „praktische en effectieve” rechtsbescherming te bieden.
Maar de inspectie noemt de regels „niet handhaafbaar” en volgens de Raad van State zijn er „onhelderheden” over „de zekerheid dat de grenswaarden uiteindelijk worden nageleefd”.
Belangrijker is nog dat de grenswaarden op cruciale punten flink verruimd zijn – niet toevallig precies op de plekken waar ze de laatste jaren vaak zijn overschreden. Feitelijk legaliseert het kabinet met het nieuwe besluit de illegale situatie van het afgelopen anderhalve decennium. Saillant detail: de grenswaarden worden juist verruimd rond start- en landingsbanen die leiden tot vliegverkeer boven dichtbevolkt gebied. Dat terwijl de minister zegt dat hij die banen zo min mogelijk wil gebruiken, omdat daar mensen hinder ondervinden.
Ook zijn die nieuwe grenswaarden over de hele linie zo opgerekt dat ze nauwelijks meer overtreden kúnnen worden, valt op te maken uit een interne ambtelijke mail die onlangs openbaar is gemaakt. Ze zijn zo ruim dat „we zorgen voor geen enkele kans op overschrijding”, schrijft een ambtenaar. „Met andere woorden, deze grenswaarden doen niets.”
Het grootste juridische struikelblok voor minister Karremans zit in het Europese mensenrechtenverdrag. Het Nederlandse stelsel van bescherming tegen vliegtuiggeluid is gebaseerd op de totale geluidsproductie van Schiphol. Wie precies last heeft van het geluid, en of mensen er met het nieuwe besluit op achteruit gaan, is in het stelsel minder belangrijk. Zolang de totale berekende hinder maar niet toeneemt, zit het volgens die regels goed.
Maar volgens het mensenrechtenverdrag kan zo’n collectieve benadering eigenlijk niet. Argumenten van de minister dat de hinder „per saldo” afneemt en dat de bescherming van omwonenden „gelijkwaardig” is aan eerdere besluiten, zijn volgens het Europese mensenrechtenverdrag onvoldoende. Ieder individu heeft immers recht op bescherming: als je ’s nachts wakker ligt van overkomende vliegtuigen, heb je er niks aan als de hinder ‘per saldo’ afneemt.
Een vliegtuig landt op de Kaagbaan. Het afgelopen jaar waren er 478.000 start en landingen op en vanaf Schiphol.
Daarom droeg de rechtbank het kabinet in 2024 expliciet op „alle ernstig gehinderden” rechtsbescherming te bieden en bij vaststelling van nieuwe geluidsnormen „de belangen van het individu voldoende geïndividualiseerd” mee te wegen.
Toen ambtenaren later dat jaar merkten dat minister Madlener zich liet ompraten door een intensieve lobby van de luchtvaartsector, waarschuwden zij hem dat zijn luchtvaartbesluit „kwetsbaar” was als hij de belangen van omwonenden niet netjes zou meewegen. Maar de voorganger van Karremans negeerde het ambtelijke advies. „Verhaal over fair balance [een eerlijke afweging tussen de belangen van omwonenden en luchthaven] landt niet”, scheef een ambtenaar in een app-groep met collega’s.
Het besluit van Madlener om 478.000 vluchten toe te staan, is ook het uitgangspunt van Karremans. Deze minister biedt zelfs ruimte voor meer groei. Als de sector bepaalde berekende geluidsdoelen haalt, mag Schiphol groeien naar 500.000 vluchten.
Hoewel de Raad van State over het algemeen mild oordeelde over het voorgenomen besluit, is deze belangrijkste adviseur van de staat over de belangenafweging tussen omwonenden en sector uitgesproken kritisch. Volgens de raad maakt het kabinet alleen „in algemene zin” een afweging tussen het aantal ernstig gehinderden en de economische meerwaarde van Schiphol. Hoe „specifieke groepen omwonenden” beschermd worden, „geeft [het kabinet] niet aan”, aldus de Raad van State.
Karremans blijft erbij dat hij „op een algemeen niveau” en „per saldo” mag afwegen of belangen van omwonenden voldoende beschermd zijn. Maar „er is geen specifieke juridische onderbouwing beschikbaar” dat deze stelling „juridisch houdbaar is”, schrijft de minister in antwoord op Kamervragen.
„In het LVB wordt rekening gehouden met álle ernstig gehinderden”, aldus een woordvoerder van het ministerie. „Belangrijk is dat de Raad van State [in het advies, red.] niet zegt dat het beschermingsniveau voor omwonenden onvoldoende is.”
Reageren? onderzoek@nrc.nl
Bij Google kan je nu zelf aangeven welke nieuwsbronnen jij vaker wil zien in je zoekresultaten.Meer informatie