Baten-lastenstelsel Je kunt een euro maar één keer uitgeven, daar is iedereen het over eens. Maar waaraan je die euro uitgeeft, maakt een wereld van verschil. Gaat het debat hierover – dat al meer dan een eeuw sleept – nu eindelijk beslecht worden?
Het ministerie van Financiën in Den Haag.
Het lijkt zo simpel. Jaarlijks haalt de rijksoverheid ongeveer 480 miljard euro binnen via belastingen en premies. En al die miljarden (plus vaak een beetje meer) worden in datzelfde jaar ook uitgegeven aan alles wat Nederland nodig heeft: onderwijs, zorg, defensie, veiligheid. Aan het eind van het jaar maakt de minister van Financiën de balans op, en sluit hij af met een overschot of een tekort (meestal een tekort). Handtekening van de Rekenkamer eronder, op naar het volgende jaar.
Maar de ene overheidseuro is de andere niet, zo begint door te dringen in politiek Den Haag. Een euro die gebruikt wordt om de accijnzen op brandstof te verlagen of een uitkering mee te betalen, levert niets anders op dan dat doel. Het is een consumptieve uitgave. Maar een euro die wordt uitgegeven aan een nieuwe brug – die een hele stad beter ontsluit en de reistijd drastisch vermindert – kan in potentie veel meer opleveren: extra bedrijvigheid, werkgelegenheid, transport en winst. Het is een investering.
Juist nu heeft Den Haag behoefte aan een helder onderscheid tussen die twee euro’s. De infrastructuur in Nederland staat door achterstallig onderhoud zwaar onder druk, maar verantwoordelijk minister Vincent Karremans (VVD) komt de komende jaren 80 miljard euro tekort om alle knelpunten op te lossen. Het stroomnet is vol, maar geld om uit te breiden is er niet. En een stapel rapporten – van ex-ECB-president Mario Draghi tot voormalig ASML-baas Peter Wennink – schreeuwt om grootschalige investeringen waarmee Nederland de productiviteit kan verhogen. Maar de begroting zit al strak tegen de Europese begrotingsgrenzen aan, waardoor geld vrijmaken meteen tot bezuinigingen of lastenverhogingen elders moet leiden.
De oplossing ligt volgens een groeiend leger politici, economen en ondernemers niet zozeer in meer geld uitgeven, maar in de manier van boekhouden van de rijksoverheid. Die is in Nederland ‘middeleeuws’, zei Wennink deze zomer tegen Vrij Nederland. Had hij ASML geleid zoals de regering met Nederland omgaat, dan had het bedrijf niet meer bestaan, zei hij letterlijk.
Wat Wennink ‘middeleeuws’ noemt, heet in boekhoudkundig jargon het kas-verplichtingenstelsel. Daarbij worden ontvangsten en uitgaven geboekt op het moment waarop het geld daadwerkelijk binnenkomt of wordt betaald. Voorbeeld: de aanleg van een weg wordt in de begroting opgenomen als de rekening aan de aannemer wordt betaald. Daarna ‘verdwijnt’ de weg weer uit de boekhouding, terwijl hij er natuurlijk nog wel is. Naast de Nederlandse overheid gebruikt ook Duitsland dit stelsel nog.
Dat leidt tot onlogische keuzes, zeggen experts. Voormalig directeur-generaal Rijksbegroting Dick Sluimers noemde het in een interview met NRC, al in 2001, treffend ‘penny wise, pound foolish’: „Inherent aan de huidige begrotingssystematiek is dat de investeringen nu in één keer worden gefinancierd, zonder rekening te houden met eventuele latere kosten. Hierdoor kan een goedkope weg met duur onderhoud aantrekkelijker zijn dan een dure weg met goedkoop onderhoud, terwijl de totale kosten van de tweede optie – over de tijd gezien – uiteindelijk lager kunnen zijn. Goedkoop is dan duurkoop.”
De tegenhanger van kas-verplichtingen is een baten-lastenstelsel. Dat wordt in een groot deel van de OESO-landen op rijksniveau gebruikt, en ook in Nederland maken alle gemeenten en provincies, alsmede overheidsdiensten en agentschappen, er gebruik van. Hierbij worden de baten en de lasten toegerekend aan het jaar waarop ze betrekking hebben. De overheid geeft geld uit aan een nieuwe brug, die komt vervolgens op de balans van de overheid te staan als bezit (activa) en daar wordt elk jaar op afgeschreven (op basis van de levensduur van de brug gaat de waarde elk jaar naar beneden). De waarde van die brug neemt dus in de loop van de tijd af, en het is jaarlijks duidelijk en zichtbaar dat er op termijn geld uitgetrokken moet worden voor onderhoud of vervanging. Dat kan door jaarlijks geld te reserveren voor de vervanging. Net zoals het bedrijfsleven het doet.
Dat lijkt lood om oud ijzer, maar niets is minder waar. Vorig jaar schreven oud-minister van Financiën Hans Hoogervorst en oud-president van de Algemene Rekenkamer Arno Visser in Het Financieele Dagblad dat met een kas-verplichtingenstelsel „de minister van Financiën rijdt in een auto met een half dashboard”. Hij ziet wel de kasuitgaven en de verplichtingen, maar mist inzicht in afschrijvingen en dus de werkelijke waarde van de activa.
De nadelen daarvan staan beide VVD’ers nog helder voor de geest, schreven ze. „Zo was onzichtbaar dat tijdens de vastgoedcrisis tien jaar terug het rijksvastgoed voor een appel en een ei werd verkocht; de opbrengst werd als winst gepresenteerd. We zagen niet hoe Defensie dure tanks goedkoop verkocht en dachten dat het een bezuiniging was.” Een kas-verplichtingenstelsel leidt daarbij tot uitstelgedrag, zie het achterstallig onderhoud aan de infrastructuur. Geld voor onderhoud gaat namelijk ten koste van andere uitgaven. Bij een baten-lastenstelsel is helder dat de waarde van de activa afneemt en er dus geld gereserveerd moet worden.
„De neiging bestaat om hier een heel technisch, boekhoudkundig debat van te maken”, zegt Barbara Joziasse, collegelid van de Algemene Rekenkamer. „Maar dat is het niet: het is een uiterst maatschappelijk relevant en daarmee politiek debat.” Ze doelt op de maatschappelijke schade die ontstaan is door achterblijvende investeringen in bijvoorbeeld de infrastructuur, waardoor om de haverklap bruggen afgesloten moeten worden wegens achterstallig onderhoud. „Dat soort verrassingen, of lijken in de kast, wil je niet. Met een baten-lastenstelsel kun je veel beter over de tijd zien wat de waarde is van de overheidsbezittingen, en dus ook beter beslissen wanneer je erin moet investeren.”
Zonder zicht op de waarde van de activa kan de politiek nauwelijks onderscheiden welke overheidseuro een consumptieve is en welke een zinnige investering. Het is dan ook niet zo vreemd dat de consumptieve euro’s het de laatste jaren vaak wonnen van de investeringseuro’s. De afgelopen dertig jaar bleef het totaal aan overheidsbestedingen min of meer gelijk aan 45 procent van het bbp, maar daarbinnen vond een grote verschuiving plaats richting consumptie. In 2026 gaat 26 procent van het bbp naar overheidsconsumptie en 3,5 procent naar overheidsinvesteringen. Politici geven nu eenmaal liever geld uit aan zaken waar hun achterbannen direct wat van merken, dan dat ze het reserveren voor uitgaven die later gedaan moeten worden.
Hoewel de noodzaak van meer overheidsinvesteringen nu dagelijks voelbaar is, is het debat over de invoering van een baten-lastenstelsel al meer dan een eeuw oud. De liberale minister van Financiën Anton van Gijn deed in 1916 als eerste het voorstel de boekhouding om te bouwen, maar zijn voorstel sneuvelde. Leden van de Kamer waren „niet overtuigd van de wenschelijkheid” ervan, omdat het ingewikkeld zou zijn voor de gewone burger. Ook wie geen tijd heeft „voor gedetailleerde financieele studiën” moet de begroting kunnen begrijpen.
Een kwart eeuw geleden was Nederland dicht bij de boekhoudkundige ommezwaai. Minister Gerrit Zalm (Financiën, VVD) had dankzij de invoering van de zalmnorm de begroting op orde gebracht en in samenspraak met de Algemene Rekenkamer ook een jaarlijkse verantwoording van die begroting ingevoerd. Sluitstuk voor hem was de overgang van het kas-verplichtingenstelsel naar het baten-lastenstelsel. In twee opeenvolgende miljoenennota’s (die voor 2001 en 2002) werd die overgang aangekondigd.
Zelfverzekerd somde Zalm de voordelen van de meer bedrijfsmatige kant van boekhouden – door hemzelf „eigentijds begroten” genoemd – nog eens op: beter zicht op bezittingen van het Rijk, meer duidelijkheid over welke investeringen de overheid zou moeten doen, een betere aansluiting bij andere overheden (nationaal en internationaal), overheidsdiensten en bedrijfsleven. Daarbij zouden de kosten voor de invoering op termijn ruimschoots overtroffen worden door de baten, zei Zalm. Het paste naadloos in de ‘paarse’ filosofie van een bedrijfsmatige overheid waar publiek en privaat samenwerken voor een beter Nederland.
Zalms opvolger Hoogervorst zag er een jaar later echter alweer van af. Zijn ambtenaren wisten hem „er toen (helaas) van te overtuigen dat hij wel belangrijkere zaken te doen had”, schreef Hoogervorst vorig jaar in het FD. Sindsdien heeft het ministerie van Financiën wel wat aanpassingen gedaan om beter zicht te krijgen op de bezittingen van de overheid, maar tot echte verbeteringen heeft dat niet geleid.
Volgens Joziasse van de Rekenkamer leiden al die aanpassingen van het ministerie tot „gemankeerde overzichten”: „De begroting wordt met elastiekjes en plakbandjes een beetje opgelapt, er is wat extra informatie toegevoegd die richting baten-lasten gaat. Maar dat helpt niet om een betere democratische afweging te maken.”
Anders dan een kwart eeuw geleden wil het ministerie van Financiën inmiddels niets meer weten van een baten-lastenstelsel. In een recente brief aan de Tweede Kamer somt minister Eelco Heinen (VVD) de nadelen op: het overgrote deel van de departementen heeft helemaal geen bezittingen, dus daar levert baten-lasten niets extra’s op. Experimenten bij departementen de laatste jaren hebben niet tot andere besluiten van het parlement geleid. En de kosten van invoering van een volledig baten-lastenstelsel zijn hoog (tussen de 120 en 295 miljoen euro eenmalig en jaarlijks nog eens 30 tot 50 miljoen).
Daar komt bij dat volgens Heinen een baten-lastenstelsel helemaal geen extra ruimte oplevert voor investeringen. Zijn favoriete credo ‘je kunt een euro maar één keer uitgeven’ blijft ook met een ander boekhoudkundig systeem nog even waar, aldus de minister.
Ook is geldgebrek niet het echte probleem, volgens Heinen: de overheid kreeg het geld dat ze wilde besteden vaak niet uitgegeven wegens bijvoorbeeld krapte op de arbeidsmarkt. En op economenwebsite ESB voegde de huidige directeur-generaal Rijksbegroting, Diederik Dicou, nog een ander, meer politiek argument toe: met een baten-lastenstelsel wordt „het politiek wel erg verleidelijk om in alles een investering te zien en waarderingen en afschrijvingstermijnen op te rekken”.
Want alle technische argumenten van Financiën ten spijt, daar lijkt de echte angst voor een nieuw boekhoudsysteem te zitten: vrees dat er aan de definitie of aan de waarde van de investeringen en bezittingen getornd gaat worden om maar meer geld uit te kunnen geven. Niets menselijks is de politicus wat dat betreft vreemd.
De Tweede Kamer is in elk geval voor een baten-lastenstelsel: eerder deze maand nam een ruime Kamermeerderheid van honderd zetels een motie aan van Jimmy Dijk (SP) waarin het kabinet wordt opgeroepen om „een begrotingssystematiek te creëren die de baten van investeringen correct waardeert”. In de coalitie behoorden CDA en D66 tot de voorstemmers, de VVD was tegen.
Politieke druk hoort nu eenmaal bij Den Haag, en juist het ministerie van Financiën is als schatkistbewaarder altijd uiterst bedreven geweest in het weerstaan van die druk. Bij de Algemene Rekenkamer is het onbegrip over de weigering om over te gaan naar een nieuw stelsel dan ook groot. Internationaal bewegen alle westerse landen richting baten-lasten, en Nederland blijft willens en wetens achter, klinkt het daar. „Er is al zoveel ervaring met baten-lasten in het buitenland dat Nederland prima kan leunen op de kennis in andere landen”, meent Joziasse. „Alle andere landen die gebruikmaken van dit stelsel beperken investeringen tot vaste activa. Politisering van de term investeringen staat dus los van de vraag of je baten-lasten gaat invoeren.”
Joziasse: „Het systeem heeft zichzelf bewezen bij provincies en bij gemeenten. Wij zeggen tegen Financiën: wacht niet langer, de maatschappij heeft er recht op.”
Bij Google kan je nu zelf aangeven welke nieuwsbronnen jij vaker wil zien in je zoekresultaten.Meer informatie