Minder en minder gemeenten telt Nederland door alle herindelingen. Ook het Gelderse Rozendaal, de kleinste gemeente van het vasteland met nog geen tweeduizend inwoners, lijkt er niet meer aan te ontkomen – tot onvrede van bewoners.
De ramen van het historische gemeentehuis zijn door de gebrekkige airconditioning toch maar opengezet en buurman Kees Frowein hoort in zijn tuin dat een belangrijke raadsvergadering op punt van beginnen staat. Zijn overgrootouders woonden hier al en nu vreest hij de laatste familiegeneratie te zullen zijn in Rozendaal als zelfstandige gemeente, de kleinste van Nederland op Schiermonnikoog en Vlieland na.
Dus stiefelt Frowein (59) met twee A4’tjes in de hand naar de raadszaal, een krap vertrek met zicht op kasteel Rosendael, met zijn ronde toren en waterpartijen in het Veluwse groen. Het is hem te doen om agendapunt 6.4, dat vanuit het niets de gemoederen in het Gelderse dorp al weken bezighoudt: ‘Toekomstscenario’s Rozendaal’.
Froweins grootste zorg: het ontbreekt aan een scenario waarin zijn statige, pittoreske kasteeldorp, met 1.837 inwoners, zelfstandig blijft. Gemeente Rozendaal stevent na ruim tweehonderd jaar dan toch af op een fusie.
Gemeentelijke herindelingen zijn zo oud als gemeenten zelf. Op 1 januari 1812 transformeerde Napoleon honderden dorpen, heerlijkheden, stadjes en steden tot 1.144 ‘gemeenten’. De term, van het Franse commune, dateert van de Bataafse Republiek (1795-1806). Om levensvatbaar te zijn moesten ze minstens vijfhonderd inwoners hebben, maar de Franse keizer vond tweeduizend beter.
Na het vertrek van de Fransen werden her en der oude dorpsgrenzen hersteld, met als resultaat een recordaantal van 1.249 gemeenten in 1820. Een kwart eeuw na Thorbeckes Gemeentewet (1851) beleefde Nederland in Noord-Brabant zijn eerste, in het Staatsblad vastgelegde, gemeentefusie. De kleine gemeente Emmikhoven en Waardhuizen, twaalfhonderd zielen, voegde zich in 1879 bij Almkerk. Dat ging in 1973 op in Woudrichem, dat sinds 2019 behoort tot de gemeente Altena.
Fusies werden lange tijd door het Rijk opgelegd. Zo namen VVD en PvdA in 2012 nog in het regeerakkoord van kabinet-Rutte II het streven op om te komen tot gemeenten van minimaal honderdduizend inwoners. Het aantal gemeentelijke fusies moest daarvoor naar twintig per jaar om in 2025 uit te komen op 100 à 150 gemeenten.
In de praktijk zouden dan bijna alle gemeenten met fusieperikelen te maken krijgen. Geen burgemeester had daar zin in en het plan verdween in de plooien van de bestuurlijke geschiedenis. Nederland telt nu 342 gemeenten.
Wonderwel weet het statige Rozendaal – al bijna twee eeuwen de kleinste gemeente op het vasteland – zelfstandig te blijven. Ze ontstond in 1818 uit de Heerlijkheid Rozendael, de plek waar in de 14de eeuw Graaf van Gelre kasteel Rosendael stichtte. De adellijke kasteelbewoners maakten lang erna nog de dienst uit. Toen Willem baron van Pallandt het in 1900 erfde, werd hij ‘min of meer automatisch burgemeester’, zo meldt de geschiedenisparagraaf van de gemeentesite.
Geregeld werd het einde gevreesd, zoals in 1968, toen de burgemeester overleed en zijn weduwe, mevrouw H.L.M. Flugi van Aspermont-d’Hangest barones d’Yvoy van Mijdrecht, ‘als een van de eerste vier vrouwelijke burgemeesters van Nederland’ werd benoemd. ‘Er ging even het gerucht dat Den Haag expres een vrouw had benoemd en nog wel zonder bestuurlijke ervaring om de gemeente te kunnen opheffen, zodra de nieuwe burgemeester de zaak in het honderd zou laten lopen.’
Dit gebeurde allerminst: de barones bleef tien jaar op haar post, Rozendaal bleef bestaan. En zo heeft het kasteeldorp nog immer, voor minder dan tweeduizend inwoners, een eigen gemeentehuis, burgemeester, twee wethouders, negen raadsleden en zeventien ambtenaren.
Maar het gaat niet meer, concludeerde het college van burgemeester en wethouders vorige maand op basis van onderzoek door Moventem. Door gebrek aan ambtenaren, werkdruk en vooral de gigantische kosten die eraan komen in het ‘sociale domein’ – waar bijstandsuitkeringen tot jeugd- en mantelzorg onder vallen.
De situatie zou zelfs zo uitzichtloos en onverantwoord zijn, dat haast is geboden om met omliggende gemeenten Arnhem en Rheden in gesprek te gaan over een fusie. Dinsdag, een week nadat Frowein als bewoner zijn beklag had kunnen doen in de gemeenteraad over onder meer de ‘snelheid en stelligheid’ van de gang van zaken, wil het college akkoord hebben van de raad om die gesprekken te kunnen beginnen. In september moet er een besluit liggen.
Door de open ramen van het Rozendaalse gemeentehuis klinkt geratel van racefietskettingen en geronk van motoren, die zelfs op een lome dinsdagavond af en aan rijden om een glimp van het historische, groene gehucht op te vangen. Frowein hekelt als inspreker namens dorpsgenoten, verenigd in Rozendaal Blijft, dat zijn gemeente zomaar zwicht voor fuseren. Het onderliggende Moventem-rapport Toekomstbestendig Rozendaal is in zijn ogen te beperkt.
‘Onderzoek naar alleen fusie’, zegt Frowein, ‘leidt tot fusie.’
Hij wil de druk van de ketel hebben door de deadline in september te schrappen. ‘Een besluit van deze omvang, over ruim tweehonderd jaar zelfstandigheid, verdient geen kunstmatige tijdsdruk.’ Temeer omdat bij de gemeenteraadsverkiezingen in maart van dit jaar herindeling niet op het programma stond. ‘Laat de kiezer in 2030 oordelen, met alle scenario’s onderzocht en alle stemmen gehoord.’
Het college in Rozendaal heeft haast, omdat voorkeurspartner gemeente Rheden al met Brummen praat over een fusie. De hoop is dat Rozendaal, als ze snel zijn, als volwaardige derde partij kan aanschuiven bij het vormen van een nieuwe gemeente. Waarnemend burgemeester Ingrid Timmer (D66) begrijpt dat ‘het nu misschien als een overval voelt’.
Aansluiten bij Arnhem is tweede keuze. ‘Het Arnhemse beleid wordt dan hier overgenomen’, zegt Timmer tegen de gemeenteraad, ‘wat ons minder zeggenschap geeft.’
In reactie op de wens zelfstandig verder te gaan, reageert ze: ‘Het is mooi om over een status aparte te blijven dromen, maar niet realistisch. Wat ik mis in de reacties is hoe super-, superkwetsbaar we zijn als organisatie. We hebben over 2025 nog steeds geen jaarrekening, want we hebben het personeel niet.’
Dat Rozendaal financiële uitdagingen heeft, was al langer bekend, maar de omvang kwam pas aan het licht tijdens het Moventem-onderzoek. Daarvan was het uitgangspunt: ‘Zelfstandigheid behouden als dat verantwoord mogelijk blijkt.’ Gaandeweg werd het de onderzoekers duidelijk dat zelfstandig verdergaan helemaal geen optie is.
Cruciaal is een overeenkomst die Rozendaal heeft met buurgemeente Rheden. Tegen een vergoeding neemt die de sociale taken over. Maar vanwege de aanstaande fusie met Brummen bekeek Rheden die overeenkomst nog eens goed, en concludeerde dat Rozendaal veel te weinig betaalt. Rheden wil de afspraak herzien, mogelijk zelfs afbouwen.
Als Rozendaal zelfstandig de sociale taken moet uitvoeren, staat in het onderzoek, dan komt de gemeente jaarlijks tonnen tekort, oplopend tot ruim 600 duizend euro in 2036. Dit bedrag gaat ook nog eens uit van forse bezuinigingen en maximale inkomstenverhoging.
Rozendaal heeft het probleem dat ze sterk afhankelijk is van rijksbijdragen, die komende jaren ook nog onzeker zijn. Eigen inkomsten heeft de gemeente nauwelijks. Ter vergelijking: het nog kleinere Schiermonnikoog int met toeristenbelasting jaarlijks 2,4 miljoen euro, twaalf keer Rozendaals geraamde tekort van twee ton volgend jaar.
Kostenbesparing geldt van oudsher als belangrijkste ‘verkoopargument’ voor het samenvoegen van gemeenten. Een studie van het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (Coelo), naar de gevolgen van gemeentelijke herindelingen, wijst echter uit: herindelingen leiden niet tot lagere uitgaven.
De belangrijkste fusiereden is tegenwoordig, zoals in Rozendaal, decentralisatie van taken als jeugdzorg, bijstand en de Wet maatschappelijke ondersteuning. ‘Vooral kleine gemeenten kunnen allerlei taken die door het Rijk zijn overgedragen niet langer alleen aan’, zegt Coelo-directeur Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Gemeenten die de oplossing in een fusie zien, kunnen worden teleurgesteld, waarschuwt hij. Want ook de gemeente is een te kleine entiteit om de overgehevelde taken uit te voeren. Dat blijkt uit de omvangrijke samenwerkingsverbanden die gemeenten met elkaar aangaan om de gedecentraliseerde taken uit te voeren. ‘In vijf provincies zijn die net zo groot als de provincie zelf.’
Het roept de vraag op wanneer Nederland is ‘uitgeherindeeld’. De komende jaren staan vier fusies op de rol en over nog eens drie zijn gesprekken gaande. Trek de dalende lijn van het aantal gemeenten door, grapt hoogleraar Allers, en in 2054 is er alleen nog de gemeente Nederland.
De ondertoon is serieus. Er zal nog meer op de gemeenten afkomen. ‘Denk alleen al aan de energietransitie en duurzaamheid – van het gas af. Dat zou zomaar de opmaat kunnen zijn voor nog meer herindelingen.’
Tijdens de schorsing van de raadsvergadering doen in Rozendaal verhalen de ronde van hoe ze dat in de tijd van de baronnen deden als er tekorten waren. Die dichtten gaten door simpelweg wat eigendommen te verkopen.
Zo kon men ooit vanuit het kasteel over eigen grond van Zutphen tot Wageningen reizen, vertelt een bewoner. En zie nu: een deel van de natuurgronden is weliswaar nog altijd in het bezit van de erven Van Pallandt, maar de gemeente zelf bezit niet veel meer dan een buurtje met sociale huurwoningen en het historische gemeentehuis.
Om zelfstandigheid te bekostigen hoeven die echt niet in de verkoop, vindt bewoner Frowein, die genoeg andere kansen ziet om aan geld te komen. ‘Laten we de tijd nemen om er out of the box naar te kijken. Ga praten met de erven, grondbeheerder Staatsbosbeheer en de huidige kasteeleigenaar Geldersch Landschap & Kasteelen’, zegt hij. ‘Wie weet wat er allemaal mogelijk is? Iemand opperde inkomsten uit een gemeentelijke camping. Laten we in ieder geval beginnen met parkeergeld te innen van mensen die ons mooie dorp en omgeving komen bewonderen.’
Het stoort hem dat steevast de reflex is dat alles groter moet. ‘In het hele land klaagt men dat ze zich niet gehoord voelen door instanties’, zegt hij. Ondertussen zijn bewoners van Rozendaal zeer te spreken over ‘de nabijheid van het bestuur, de korte lijnen, de persoonlijke dienstverlening, de sterke gemeenschapszin en het behoud van het dorpse en groene karakter van onze gemeente’, concludeerden de Moventem-onderzoekers. Frowein: ‘Waarom zouden we dit dan wegdoen?’
De afstand tussen kiezer en gemeente is na een fusie letterlijk en figuurlijk groter, beaamt Allers van Coelo. Zo laten gemeentelijke herindelingen de opkomst bij gemeenteraads- en Tweede Kamerverkiezingen structureel dalen. ‘Er zijn nu gemeenten met wel tachtig dorpen en stadjes. Het is niet langer een democratisch systeem dat lokale wensen vertaalt naar beleid, maar een uitvoeringsorganisatie voor rijksbeleid.’
Nog een waarschuwing: nimmer is een fusie teruggedraaid – niemand krijgt de tandpasta terug in de tube. Slechts één keer heeft een gemeente zich afgesplitst waardoor er twee nieuwe ontstonden. Op 1 januari 1972 ging in het Gelderse Ermelo de vlag uit. Het had zich – ‘eindelijk!’ – losgemaakt van Nunspeet, waarvan de Ermeloërs tot jarenlange ergernis afhankelijk waren.
Rozendalers vragen zich dan ook af of er wel zoveel haast gemaakt moet worden bij dit onomkeerbare proces. Kan, om tijd te kopen, de 3,6 miljoen euro op de gemeentelijke bankrekening niet worden aangesproken? Wethouder Gert-Jan Willemse (Financiën) verwerpt die suggestie: van de provinciale toezichthouder mag hij ‘niet zomaar algemene reserves inzetten om structurele kosten te dekken’.
Volgens Frowein, in het dagelijks leven bedrijfsdirecteur, is het juist ‘een eenmalige situatie’, zegt hij wanneer hij na vertrek uit de raadszaal, in zijn tuin ontvangt met een kopje thee. Als de avond valt, is vanuit het openstaande raam van het gemeentehuis nog het geroezemoes van het staartje van de vergadering te horen. ‘Het zijn eenmalige uitgaven die nodig zijn om tot een goed en gedragen besluit te komen.’
En nu het dan toch over geld gaat, vindt Frowein dat het welvarende dorp ook in de spiegel mag kijken en zichzelf de vraag kan stellen: ‘Wat is zelfstandigheid ons waard?’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant